·实行施工企业银行保函和工程质量责任保险制度（上）

实行施工企业银行保函和工程质量责任保险制度，是《中共中央 国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》提出的关于提升城市建筑水平的一项重要举措，是进一步深化建筑业改革、防范和化解工程风险、保障建设工程质量的必然要求。实行施工企业银行保函和工程质量责任保险制度，用经济杠杆和信用机制约束工程建设各方行为，可以充分发挥担保和保险制度“市场减震器”和“风险蓄水池”的作用，建立优胜劣汰机制，规范建筑市场秩序，推动行业转型升级，提升城市建筑质量水平。
　　一、实行施工企业银行保函、建立完善工程担保制度
　　工程担保制度起源于美国公共投资建设领域，至今已有100多年的历史，许多国家、国际组织和行业协会都要求工程承包商在承揽工程时提供保函。如美国要求10万美元以上的政府工程项目，承包商必须提交工程担保。工程担保的担保人一般是银行、开展担保业务的保险公司和专业担保公司。其中，银行由于具有较高的可信度和较强的抗风险能力，其开具的银行保函被大多数国家采用，广泛应用于工程建设活动中。
　　施工企业银行保函作为工程担保的一种形式，是指银行向业主开具的独立的书面保证文件，是银行对施工企业正常履行合同规定的义务所做的担保。国际上常见的保函主要有投标保函、履约保函、预付款保函、维修保函等。银行在综合评估施工企业业绩、信用和实力等基础上，向业主保证施工企业能够按照合同条款的规定履行相关责任和义务，并在施工企业违约时向业主提供赔偿。
　　（一）充分认识实行施工企业银行保函的重要意义
　　我国工程建设领域推行工程担保制度，引入施工企业银行保函，根据企业实力和信誉的不同实行有差别的担保，用经济手段加大违约成本，建立信用奖惩机制，对于规范建筑市场秩序、保障建筑业健康发展、加快政府职能转变都具有重要意义。
　　有利于转移工程风险。建设工程具有投资大、建设周期长、技术要求复杂、涉及面广等特点，行业风险程度比较高。工程担保制度是规避、控制和转移工程风险的一种有效管理手段。工程担保制度100多年的发展历程，已经证明它对规范建筑市场各方主体行为、强化合同履行意识、防范和转移建筑风险、降低工程建设交易成本等方面都有十分重要的作用。
　　有利于保障合同履行。保障合同履行是施工企业银行保函的基本功能。施工企业申请银行保函时需要对被担保金额进行反担保，一旦发生合同违约，轻则受到经济损失和失信惩戒，增加下次投标成本；重则失去申请银行保函的能力，无法继续承接工程。通过实行施工企业银行保函，建立工程风险反馈机制，能够强化施工企业的风险意识，促使其正确认识信用缺失、合同违约的严重后果，从而增强履约自律，减少违约事件的发生，保障建设工程合同正常履行。
　　有利于减轻企业负担。目前在我国工程建设中，施工企业需要缴纳投标保证金、履约保证金、质量保证金等多种类别的保证金，而且一般都要求以现金形式缴纳，极大地挤占了企业流动资金，增加了交易成本。实行施工企业银行保函后，银行可以提供投标保函、履约保函、工程质量保函等各类银行保函，替代现金形式的保证金，能够有效减轻企业流动资金负担，增强企业活力。
　　有利于构建优胜劣汰的市场机制。实行施工企业银行保函后，银行为维护自身利益，出具保函时必然要对施工企业的财务状况、经营管理能力及诚信记录等进行全面审核。实力强、信誉好的施工企业将比较容易取得银行保函；履约能力差、有不良行为记录的施工企业则难以获得或不能获得银行的担保，最终不得不退出建筑市场。因此，实行施工企业银行保函能够淘汰资信差、实力弱、管理水平低、施工质量差的施工企业，从而净化建筑市场，建立优胜劣汰的良性机制。
　　有利于转变政府职能。目前我国政府对建设工程的监督主要依靠行政手段和法律手段。行政手段偏重于事前审批，法律手段偏重于事后惩罚。实行施工企业银行保函后，引入了经济和信用手段，在受益人、被保证人和保证人之间构筑起经济制约机制。保证人一旦开具银行保函，必将对被保证人事前、事中、事后的行为进行全程考核和监督。实行施工企业银行保函，发挥市场机制作用，可以减少政府对微观经济活动的直接干预，从而加快政府职能转变，有利于建设服务型政府。
　　有利于与国际市场接轨。工程担保已成为国际工程交易必不可少的条件之一。在国际工程发包承包中，承包商如果无法取得工程担保，几乎无法承揽业务。提高我国建筑企业国际竞争力，必须引进并建立符合国际惯例和中国国情的工程担保制度。实行施工企业银行保函是加快推进建筑业市场化改革的重要措施，也是推动我国施工企业“走出去”的战略举措。
　　（二）实行施工企业银行保函的主要任务
　　自2004年起，我国工程建设领域开始推行工程担保制度，并在北京、天津、深圳、厦门等地开展了工程担保试点，为实行施工企业银行保函奠定了良好基础。下一步，要认真借鉴国外经验，抢抓后发优势，深挖市场需求，积极构建适应我国国情的工程担保体系，增强我国建筑企业国际竞争力，促进建筑业健康发展。
　　推进立法工作。建立完善相关法律法规是推行工程担保制度、实行施工企业银行保函的根本保障。目前，《中华人民共和国建筑法》、《中华人民共和国担保法》等相关法律对工程担保缺少明确规定，成为各地推行工程担保制度的主要障碍。因此，要把立法作为推行工程担保制度的工作重点，加快立法进程，提高立法层次，完善立法配套，使实行施工企业银行保函有法可依。同时，要及时补充和完善相关管理规定和配套制度，逐步形成完整的工程担保法律法规体系。
　　加快信用体系建设。信用制度是市场经济的基石，也是推行工程担保制度的基础。实行施工企业银行保函，必须进一步加快建筑市场信用体系建设，通过信用机制规范市场各方主体行为，防范工程风险。一方面，要加强与银行等相关部门的协同配合，搭建信用信息共享平台，开展联合征信，完善对施工企业的资信评估。另一方面，要建立信用奖惩机制，对信用好、实力强的企业，可以收取较低的保证金和保函费率；对不讲信用、有不良行为记录的企业，可以收取高额保证金，提高保函费率，甚至不向其开具保函，从而将其清出建筑市场。
　　发挥政府工程的示范引导作用。国际上，美国、加拿大、日本、韩国等国家，一般通过专门立法对政府投资项目强制实施工程担保。我国工程担保尚处在培育发展阶段，如果没有制度要求，施工企业银行保函很难自发形成。因此，推行工程担保制度必须在政府投资工程中试点先行、样板引路，发挥政府投资工程的示范带动作用，进而辐射到整个建筑市场，为我国全面推行工程担保制度积累经验。
　　培育工程担保主体。虽然银行保函在工程建设活动中已得到广泛应用，但银行作为担保人也具有一些局限，如工程专业知识薄弱、反担保条件苛刻、担保费用较高等。建立完善工程担保制度，除了继续发挥银行的作用外，还应当结合实际，积极培育其他具备条件的机构（如保险公司等）充当担保人，以形成有一定竞争的担保市场。同时，要研究制订对工程担保机构的监管措施，建立完善工程担保行业规则，引导和推动专业担保机构提升工程担保能力和风险管理水平。
　　加强组织领导和宣传培训。目前，一些地方对施工企业银行保函的机制、特点、作用等的认识还不到位，影响了工程担保制度的推广实施。现阶段，要加强组织领导，健全工作机制，制订推进方案，明确实施步骤，严格责任落实，为推行这项制度提供有力的组织保障。要进一步加大宣传和培训力度，让有关市场主体充分认识到实行施工企业银行保函对自身利益保护的重要作用，逐步培育市场需求。要积极发挥行业协会作用，开展国际合作和交流，逐步实现与国际市场接轨。 （中国建设报）